395期-【國際傳真】日本農業轉「攻」為「守」？
增加國產小麥等本土糧食自給率,是日本農業今年的主要目標(圖片來源:AC 写真)
#農協大改革的回顧與現狀
JA 遇到什麼問題,為何要改革?
JA 成立於戰後糧食短缺時期,全中自上而下的權力體系,有效地將中央總部的農政指導傳遞至地方;全農以集體收購和計劃經濟,快速地建構了糧食生產和分配體系,成功穩定了戰後農村的經濟與社會發展。然而,隨著日本經濟的高度發展,農業人口急劇減少,伴隨高齡化等社會轉變,JA 沿自戰後的體制漸漸難以應付現代農業的需求。
曾經,日本戰後的農業人口超過 1600 萬,2020 年只剩下了 136 萬人,JA 的盈利來源也早已不是農業,而轉向保險和貸款業務。JA 的加入條件明定,即便不參與農業活動,只要居住在指定區域,也能成為 JA 準社員,享有保險和貸款服務,例如房屋貸款。
根據 2020 年統計,JA 社員組成超過六成是非農業人口的準社員,其金融和保險業務為 JA 帶來一年約3600 億日元的利潤。反觀經濟事業,例如農產品販賣等,卻是連年虧損,2020 年的赤字達 1,564 億日元。JA 在農業長期虧損的情況下,變得完全依賴金融和保險業務來維持運作。然而,這使得 JA 偏離了其最初的成立宗旨,即力求「增加農業生產收入」。雪上加霜的是,近年金融或保險事業利潤減少,使JA 面臨經營危機,改革勢在必行。
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另一項改革觀點則聚焦於全農。合作社原本應透過共同購買實現成本優勢,讓社員能以更低價格獲得資材,然而,由於全農受到反壟斷法的豁免,使其在通路上形成壟斷地位。農民僅透過全農購買化肥、殺蟲劑、機械和飼料等,資材公司缺乏市場競爭,加上中間手續費,最終使農民購入的價格高於全球市價,導致農業成本居高不下。與此同時,為保護社員,JA發揮其政治力支持農業保守政策,讓農民以關稅、補助等維持基本收入,抗衡進口產品,進一步加劇了日本農業高成本、低效率的問題,形成了惡性循環。
安倍政府祭出的兩大改革方案
2015 年,安倍政府提出了 JA 改革的兩大方案。首先,透過修法,將全中轉型為一般社團法人,從而廢除其對全國七百多家地方農協的審計及指導權。農協必須像企業和金融機構一樣,由外部審計人員進行監督,不再由全中進行。以此削弱全中保守派的政治力量,同時解放地方農協免受中央約束,促進各地的「自我改革」:開發具有地方特色的農產品並強化出口,建立更具競爭力的體質,因應全球市場的開放。
JA 改革的第二項提案則是將全農轉型為普通股份公司,目的是終結全農對反壟斷法的特殊豁免,打破其對農產品和資材通路的壟斷地位,藉市場競爭,降低生產成本。
俄烏戰爭與安倍遇刺:農業政策守勢再現
然而,2022 年烏克蘭戰爭爆發,同年七月,安倍遇刺,針對政府這十年來全力推行的進攻農業,反思聲浪逐漸崛起,主要來自對糧食的擔憂。作為島國,日本六成的糧食仰賴進口,與 1960 年自給率高達 79%相比,2022 年日本糧食自給率僅剩 38%。近年極端氣候使糧食生產不穩,加以烏克蘭戰爭,糧食價格飆升,引發日本民眾對糧食安全的深切擔憂,「農業全球化、競爭力」逐漸被保護本國糧食的聲浪所蓋過。
為了因應這些聲音,JA 全中成功向政府遊說,將在2024 年修訂《糧食、農業和農村基本法》,目標加強糧食安全,緊急時期採取糧食限制分配,平時則提高糧食自給率,並減少化肥等資材的進口量。具體的措施包括擴大本國農產生產量,減低對進口農畜產品的依賴,將高度依賴的進口穀物(例如小麥、大豆)轉換成本地生產,同時保持充足的稻米儲備量。自此,日本農業政策開始由攻轉守。
在這樣的背景下,安倍政府提出的 JA 改革也跟著暫緩了下來。目前,全中的監察權欲透過《JA 全國監査機構》交由註冊審計師進行,但同時仍保有內部監察權。
在政治層面上,全中的指導權仍存在,代表農協利用其影響力持續支持農業保護政策。全農的公司化並非強制執行,而是由全農自行決定。
最終,全農選擇保留目前地位,不變成公司,而以自我改革的方式,恢復正常合作社該有的功能,即透過共同購買壓低資材成本,並實現資材價格的可視化。儘管農協在自我改革方面取得了一些成果,如增加出口、提升農產附加價值和降低生產成本等,但針對中央層級的兩項改革案,事實上並沒有推行成功。
日本農業的改革新方向:開放企業取得農地
為提高國內的糧食自給率,減緩農地廢耕與農民高齡化,日本政府意識到,不僅需要 JA 改革,還需企業的參與。依據日本農地法規,一般企業禁止購買農地,僅能租賃。直至 2014 年,兵庫縣的養父市成為例外,成為國家戰略特區,准許企業取得農地。
2023 年政府再次修法,讓任何地方政府都能提出申請,經批准後即可成為改革特區以開放企業購地,以此解決耕地荒廢與缺乏農業後繼者的問題。
荷蘭透過農地規模化與專業管理經營,成為全球第二大農產品和食品出口國。日本政府借鏡於此,期望透過企業參與,整合分散的農地,擴大生產規模,以提高農業利潤。同時,也渴望利用農企業吸引年輕一代參與農業,透過專業管理和智慧科技,為日本農業開闢一條新的道路。
日本小農文化是否將被農企取代?
開放企業取得農地的舉措也引起了許多擔憂。JA 作為合作社,本質上就是集結小農力量,以共同購買抗衡大資本家,保護小農與農村的生計和權益。
而如今開放農地購買權,是否將剝奪了小農的生存環境?
JA 改革中,試圖拔除金融和保險業務,也可能使農村長期以來建立的自助互助社區體系瓦解。在全球化 vs 糧食自給、企業 vs 合作社之間的拉扯中,日本農業政策的未來走向充滿了不確定性。這場農業轉型中,政府如何在提高農業產值和競爭力的同時,保障小農的存續與糧食安全,防止農村成為企業逐利的犧牲品,將是日本政府面臨的一大挑戰,也值得台灣借鏡。